Workshop Verejné financie, ako ďalej
30. 12. 2012, doc. Ing. Vladimír Baláž, PhD., DrSc.
Dňa 12. novembra 2012 Nadácia Liberálna spoločnosť v Bratislave usporiadala workshop „Verejné financie, ako ďalej“ za účasti ekonomických odborníkov a analytikov z akademickej, univerzitnej i súkromnej sféry.
Základnou témou diskusie bola otázka, či môže konsolidačná snaha byť úspešná aj bez predstavy o budúcej štruktúre sociálneho systému a služieb verejnosti, ako aj o zásadnej zmene vo fungovaní štátu? Nepovedie fiškálna konsolidácia bez realizácie zásadných reforiem k recesii a následne k sociálnym a politickým konfliktom?
Diskutujúci prezentovali dva druhy názorov. Prvý názorový smer presadzoval potrebu minimalizácie funkcií štátu čo do rozsahu i štruktúry služieb. Štát by mal podľa tejto predstavy zabezpečovať len najzákladnejšie funkcie spoločnosti, ako napríklad bezpečnosť, obranu, vymožiteľnosť práva a zastupovanie v zahraničí. Sociálne funkcie by štát vykonávať nemal. Tieto funkcie by mal prenechať súkromnému sektoru a/alebo iniciatíve dobrovoľníckych organizácií. Tieto organizácie a súkromný sektor by dokázali zabezpečiť sociálne funkcie efektívnejšie ako verejný sektor. Prechod k minimalizácii funkcií štátu by mal byť postupný a rozložený na určité prechodné obdobie.
Druhý názorový smer bol na diskusii zastúpený početnejšie. Väčšina diskutujúcich sa zhodla na tom, že nie je v súčasnosti reálne očakávať, že by štát mal zabezpečovať len minimálny rozsah služieb. Podľa tohto názorového prúdu by štát okrem obrany, bezpečnosti a regulácie mal pôsobiť aj v oblasti hospodárstva a to (a) pri zlyhaní trhu a (b) v proticyklickej politike. Štát má dôležitú úlohu aj v školstve, zdravotníctve, kultúre a vo vede, aj keď rozsah a ciele intervencie štátu v týchto aktivitách by mala byť predmetom diskusie. Najmä malé krajiny ako Slovensko musia pri definovaní rozsahu služieb prihliadať aj na situáciu v okolitých krajinách. Rozsah služieb štátu do určitej miery závisí aj od predstáv voličov a volebných programov politických strán. V súvislosti so starnutím obyvateľstva je možné očakávať, že nároky na rozsah služieb budú skôr narastať, ako klesať. Napríklad výdavky na zdravotníctvo už v súčasnosti rastú podstatne rýchlejšie ako príjmy štátu. Slovenskí voliči sa pri svojich očakávaniach budú riadiť aj úrovňou služieb v iných (najmä susedných) krajinách, ktoré poskytujú viac a kvalitnejších služieb, pritom však majú výkonnejšiu ekonomiku ako SR.
Diskutujúci privítali ústavný zákon o dlhovej brzde. Vyskytli sa však aj pochybnosti o jej možnej účinnosti. Maastricht bol tiež v určitom zmysle legislatívnou brzdou, a nefunguje. Bez zodpovednej vlády, ktorá chápe význam zdravých verejných financií, a bez fungujúceho systému rozpočtovania žiadna brzda nemôže fungovať. Makroekonomicko-fiškálne brzdy nijako neovplyvňujú ani nevynucujú alokatívnu efektívnosť na mikroúrovni.
Na otázku, či môže konsolidačná snaha byť úspešná aj bez predstavy o budúcej štruktúre sociálneho systému a službách verejnosti, ako aj zásadnej zmene vo fungovaní štátu, je odpoveď, že moderné rozpočtovanie je stredno- až dlhodobé, berie do úvahy dlhodobé faktory, ktoré budú ovplyvňovať verejné financie.
Ďalšia časť diskusie sa sústredila na otázku, ako dlho je udržateľný ekonomický a sociálny systém, v značnej miere naviazaný na deficitné financovanie? Je prijatie dlhovej brzdy a koncepcie smerovania k vyrovnanému rozpočtu postačujúcou, alebo len nutnou podmienkou k efektívnemu verejnému rozpočtu? Je daňové zaťaženie v SR naozaj vysoké? Nie je skôr problém v štruktúre daní a odvodov? Nemala by byť východiskom formovania cieľov daňovo-odvodovej sústavy reformná koncepcia jednotlivých výdavkových titulov?
V slovenskej politike, akademickej obci, treťom sektore, ako aj v médiách sa diskutuje o rôznych partikulárnych otázkach verejných financií a ich technických riešeniach. Veľmi časté sú napríklad polemiky o dizajne daňového systému (rovná verzus progresívna daň) a/alebo daňových sadzbách. Chýba však koncepčná diskusia o funkciách štátu, ich rozsahu a parametroch hodnotenia.
V súčasnosti cca polovica výdavkov celej verejnej správy pripadá na zabezpečenie funkcií zdravotníctva, školstva a sociálnych vecí (vrátane dôchodkov). Analýzy týchto sektorov naznačili, že:
· v zdravotníctve vydáva SR relatívne viac prostriedkov, ako zodpovedá kvalite poskytovaných služieb (ak napríklad túto kvalitu meriame ukazovateľmi odvrátiteľnej úmrtnosti),
· v základnom a strednom stupni vzdelania má SR relatívne dobrý pomer vstupov a výstupov,
· vo vede (najmä v základnom výskume) má SR veľmi dobrý pomer vstupov a výstupov, no celkový objem výstupov je príliš malý,
· v dôchodkovom zabezpečení sa podarilo presadiť reformy smerujúce k jeho udržateľnosti.
Väčšina diskutujúcich poukázala aj na zlyhanie štátu v oblasti jeho regulačnej funkcie. Toto zlyhanie sa prejavuje v mnohých oblastiach. Štát napríklad nedokáže efektívne regulovať veľké nadnárodné korporácie. Na druhej strane však preťažuje najmä malé a stredné podniky neúnosnými administratívnymi požiadavkami.
Podľa názorov niektorých diskutujúcich podstatná časť administratívnej záťaže podnikania prichádza na Slovensko zo strany Európskej komisie. Iní diskutujúci zdôraznili, že najväčším problémom je korupcia v slovenskej politike. Samozrejme, že čím je vyššia korupcia, o to viac sa znižuje efektivita verejných financií. Ale aj keď vynecháme tento problém, tak koncentrácia na posudzovanie efektívnosti a potrebnosti jednotlivých služieb, má ekonomickú a ideologicko-politickú rovinu. Až predstavenie takto poňatej koncepcie, môže napomôcť k formovaniu vhodnej štruktúry a výšky daňových sadzieb a výšky odvodov. Čiastkové vytrhávanie jednotlivých otázok/ napr. zlá interpretácia a poňatie rovnej dane/ vedie k zbytočným ideologickým sporom, ktoré vôbec neriešia existujúce problémy vo verejných financiách.
Záverečná časť workshopu sa sústredila na potrebu jasne definovať ciele a kritériá služieb poskytovaných z verejných prostriedkov. Nie je koncentrácia na riešenie čiastkových problémov (čiastočne živená aj tretím sektorom) na strane príjmov aj výdavkov v súčasnosti kontraproduktívna? Akú úlohu zohrávajú, alebo by mali zohrávať pri riešení týchto problémov akademické kruhy a tretí sektor? Nie sú aj oni v zajatí technokratických pohľadov alebo ideologických dogiem, nerešpektujúcich existujúce sociálno-kultúrne prostredie?
V reakciách na tieto otázky účastníci vyslovili názor, že na Slovensku v súčasnosti nemáme jasnú koncepciu funkcií štátu. Je potrebné definovať (a) rozsah služieb poskytovaných obyvateľstvu v súčasnosti a budúcnosti, (b) nároky na verejné financie vyplývajúce z týchto očakávaní, (c) kritériá merania efektívnosti z hľadiska vstupov a výstupov verejných financií a (d) parametre ekonomického rastu a produktivity práce nutné na dlhodobú udržateľnosť systému verejných financií. Akademický sektor prezentoval široko koncipovanú, no ťažko použiteľnú „Víziu a stratégiu rozvoja slovenskej spoločnosti“. Tretí sektor sa sústreďuje skôr na parciálne otázky a technické riešenia v jednotlivých sektoroch verejných služieb.
Tretí sektor a akademické kruhy by si mali udržiavať odstup a hodnotiť politiku, prípadne dávať odporúčania na základe dlhodobejšieho pohľadu, profesionálnej analýzy a poznania medzinárodných skúseností.
Je potrebné vypracovať alternatívne koncepčné riešenia dizajnu systému verejných služieb. Tieto alternatívy môžu vychádzať z rôznych názorových prúdov a prezentovať rôzne teoretické i praktické prístupy k zabezpečeniu udržateľnosti verejných financií. Výber konkrétnych riešení bude vždy kompromisom rešpektujúcim (a) politickú priechodnosť, (b) požiadavky voličov a (c) udržateľnosť finančných tokov vo vzťahu k ekonomickému vývoju.